Por Carlos Manuel Mesa
Debo de
reconocer que todo lo suscitado entorno a la nueva Ley 1-24 que crea la Dirección
Nacional de Inteligencia (DNI); me trae cierta preocupación sobre todo el
hecho de que se cuestiona de una u otra forma a nuestras autoridades, de manera
específica al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo entorno al Derecho a la
Buena Legislación que viene otorgado a cada ciudadano de forma implícita en
nuestra Constitución, pues considero que todos los dominicanos y dominicanas
gozamos de este derecho fundamental y nuestras autoridades están obligadas a
garantizarlo cada vez que evacuan una nueva ley para regular y limitar
derechos, pues somos los ciudadanos sobre quienes se serán aplicadas estas
leyes para cumplir con la función esencial del Estado, la convivencia pacífica,
el bienestar y la cohesión social, valores supremos y principios fundamentales
de nuestra nación.
Soy de
opinión de que cuando nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0322/14,
incorporó a nuestro ordenamiento jurídico el “derecho al buen gobierno o a
la buena administración”, extraído de la Recomendación N° R (80) 2,
adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de
1980 y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; de forma
implícita reconoció el Derecho Fundamental a la Buena Legislación; sobre
todo partiendo de los derechos implícitos de la supremacía
constitucional y la efectividad de las normas jurídicas de nuestra Ley Suprema.
De ahí
que la creación de la Alta Corte y los demás extrapoderes, desde la
Constitución del año 2010, son producto de la evolución histórica del Nuevo
Constitucionalismo que le otorgó a todo ciudadano la capacidad de ser no sólo
un simple administrado, sino que es un veedor de la cosa pública y un actor de
primer orden en la creación de las leyes cuando se trate de imponer límites a
sus derechos fundamentales por parte de las autoridades.
Considero
que para evitar estas cuestiones deben ser implementados por el legislador
orgánico de una vez y por todas los tan anhelados mecanismos de
participación popular (referendum consultivo y referendum aprobatorio)
(leyes aún pendientes); encontrándose el Congreso de la República en una
constante Inconstitucionalidad por Omisión Absoluta; sobre todo para
que la ciudadanía tenga un conocimiento previo de legislaciones que le serán
aplicadas a ellos mismos, que de una u otra forma van a afectar sus derechos
constitucionales; como lo ha expresado este humilde ciudadano en publicaciones
anteriores, “con los mecanismos de participación popular del 2010 nuestra
nación debe hacer la transición constitucional hacia un Estado Social,
Democrático de Derecho, Participativo y Representativo” (sic).
Debo de
reconocer que la primera vez que me enteré de que en el Congreso de la
República existía este anteproyecto de ley para regular el sistema de
inteligencia; fue en el mes de Diciembre del año 2021 durante el
conocimiento de la Medida de Coerción en el Caso de Corrupción
Castrense-Militar Coral 5G; en ese entonces fungía como Abogado Principal
del Consejo de Defensa Técnica del General (FAD) Julio Camilo de los Santos
Viola, Ex-Jefe del Cuerpo de Seguridad Presidencial (CUSEP) y fue además
quien sustituyó al Mayor General Adán Cáceres Silvestre como Jefe de Seguridad
del expresidente Danilo Medina luego de su apresamiento en la Operación Coral;
cuyos procesos fueron fusionados posteriormente por el Sexto Juzgado de la
Instrucción del D.N.
Recuerdo
que la principal acusación del MP contra estos altos militares giraba entorno a
la supuesta sustracción del patrimonio público de las instituciones castrenses
que dirigían, específicamente el CUSEP y el CESTUR, este último durante la
Gestión del General Juan Carlos Torres Robiu; el argumento principal del órgano
acusador se concentraba sobre los Gastos u Operaciones de Inteligencia;
alegando que para estas partidas no se encontraban los soportes
correspondientes (Conforme Informe Rendido por la Cámara de Cuentas); por otra
parte se tenía la disyuntiva de que al tratarse de cuestiones de la seguridad
nacional; es decir, la protección al Presidente de la República, los
Ex-Presidentes, los Mandatarios y Delegaciones Extranjeras; suponía la
discrecionalidad en el manejo de dichos fondos; en pocas palabras los fondos
destinados a los gastos de inteligencia eran inauditables; es decir, no estaban
sometidos a los controles internos correspondientes; llegando a sostener la
comparación de que en la República Dominicana nunca se habían auditado los
gastos de inteligencia de las instituciones castrenses, pero sí en los Estados
Unidos era obligatorio.
Ahora
bien, si el interés de crear los mecanismos legales de transparencia idóneos
para evitar la distracción del patrimonio público y erradicar la
discrecionalidad en el manejo de estos fondos en el futuro, y sobre la base de
que existía una Reserva de Ley para estos fines en el artículo 261 de la Constitución,
máxime cuando hemos sido uno de los abanderados en plantear el cumplimiento del
ciclo normativo del Constituyente Derivado del 2010 por las omisiones absolutas
del Congreso de la República; entonces dicha disposición legal tendría todo
nuestro respaldo a nivel doctrinal siempre y cuando su contenido no fuera
contrario con los preceptos constitucionales de nuestra Norma Suprema; pero
parece que de una otra forma ese no ha sido el punto controvertido en esta
cuestionada Ley, pues todo se ha centrado en dos tópicos o cuestionamientos
esenciales que son:
1) Limitar Derechos Fundamentales sin contar con la
autorización de la autoridad judicial competente; 2) Sustituir y subrogarse
competencias de los Órganos Competentes Violando el Principio de Indelegabilidad
como es el caso del Ministerio Publico; órgano constitucional encargado de
dirigir y aplicar la política criminal del estado.
Muy por
el contrario a lo que escuché cuando conocí de ese anteproyecto, pues todo
giraba entorno a los gastos de inteligencia y su transparencia; y que todo esto
sería resuelto con la creación de una institución del estado en la que se
concentraría todo lo relacionado al manejo de la inteligencia de los organismos
de seguridad del Estado; y que ya ese anteproyecto se encontraba en discusión
en el Congreso de la República; sin embargo nunca imaginé que todo ello
giraría entorno al Departamento Nacional de Investigaciones (DNI); lo
cierto es que a pesar de que las siglas coinciden perfectamente, se pasó de Departamento
a Dirección Nacional, y la letra (I) de una simple investigación a la
palabra (Inteligencia); creando conceptos tan amplios como el “SISTEMA
NACIONAL DE INTELIGENCIA”; ver artículos 1, 2 y 3 de la Ley 1-24;
definiéndolo de la manera siguiente: “El Sistema Nacional de Inteligencia es
el conjunto de relaciones funcionales entre los organismos de inteligencia del
Estado dominicano, bajo la coordinación de la Dirección Nacional de
Inteligencia (DNI), con la finalidad de proveer información estratégica para la
seguridad nacional”.
Análisis Sistémico del Contenido Esencial del art. 261 de
la Const. base para la creación del Sistema Nacional de Inteligencia
SI
analizamos de manera sistemática lo que sería la génesis o parámetro inicial de
la Constitución para la Regulación del Sistema de Inteligencia del Estado;
podemos advertir lo siguiente, del contenido esencial del artículo 261
de la Ley Suprema el cual se encuentra en el Capítulo III del Título XII,
cuando se refiere a las Fuerzas Armadas, La Policía Nacional y de la
Seguridad y Defensa; se establece: “Cuerpos de
seguridad pública o de defensa. El Congreso Nacional, a solicitud del
Presidente de la República, podrá disponer, cuando así lo requiera el interés
nacional, la formación de cuerpos de seguridad pública o de defensa
permanentes con integrantes de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
que estarán subordinados al ministerio o institución del ámbito de sus
respectivas competencias en virtud de la ley. El sistema de inteligencia del
Estado será regulado mediante ley”.
En ese
contexto se limitan las condiciones bajo las cuales tanto el Presidente de la
República como el Congreso de la República, pueden formar o crear otros cuerpos
de seguridad del Estado de forma permanente en adición a los ya existentes, y
una de las prerrogativas es que sus integrantes deben pertenecer tanto a las
fuerzas armadas como a la policía nacional (naturaleza mixta); pero les
otorga un mandato expreso y absoluto que no está sujeto a ningún tipo de
interpretación o ambigüedad: “estarán subordinados al ministerio o
institución del ámbito de sus respectivas competencias”.
Origen del Departamento Nacional
de Investigaciones (DNI) y su Antecesor Servicio
de Inteligencia Militar (SIM)
Según la
página oficial del propio DNI, no se tiene una fecha exacta de su creación;
limitándose a explicar que en principio, las funciones
relativas al servicio de inteligencia fueron asignadas a la Secretaría
de Estado de Seguridad, mediante el Decreto Núm. 2860, del año 1957, pero la
misma fue suprimida al año siguiente, mediante el Decreto Núm. 3811; indica
esta fuente que aunque no se tienen datos exactos de su origen, desde el año
1961 existía un Servicio de Inteligencia Militar (SIM), más el mismo cambia
su denominación por el de Agencia Central de Información, mediante el
Decreto Núm. 6828, del año 1961, dependiente de la Secretaría de Estado
de Interior y Cultos, como se denominaba en ese entonces la Secretaría de
Estado de Interior y Policía.
(Lógicamente la página oficial en este punto se obvia todo lo ocurrido
en cuanto a la política de persecución e implementación del terror de la época
durante la tiranía del Dictador Rafael Leonidas Trujillo Molina).
Conforme la misma fuente en
el año 1962, mediante el Decreto Núm. 7645, se denominó a la Agencia Central
de Información, Dirección de Seguridad Nacional, creando el cargo de Director
de Seguridad Nacional. Durante el Gobierno del Triunvirato, se
promulgó la Ley Núm.196 del año 1964, anulando la Dirección anterior y creando
el Departamento Nacional de Investigaciones, bajo la dependencia del Poder
Ejecutivo.
Posteriormente, la Ley
Núm. 857 del año 1978, dispuso que el Departamento Nacional de Investigaciones
estaría bajo la dependencia del Ministerio de las Fuerzas Armadas. Este
constituye un organismo de apoyo a la estrategia de seguridad nacional en
procura de mantener la estabilidad, orden, prosperidad y continuidad del Estado
Dominicano. Toda su función,
organización y alcance está limitado a ocho (8) artículos, dentro de los que se
destacan el articulo 1, 2 y el 7.
Al analizar la Ley 857 en
su artículo 1, establece: “El Departamento
Nacional de Investigaciones (D.N.I.), estará bajo la dependencia de las
Fuerzas Armadas, con el propósito de propender al cumplimiento de la
Constitución y las leyes y a preservar las instituciones del Estado”. Este
Departamento tendrá facultad para investigar cualquier acto cometido por
personas, grupos o asociaciones, que atenten contra la Constitución y las leyes
de la República, las instituciones del Estado o que traten de establecer una
forma de gobierno totalitario. (la palabra propender según el Diccionario
de la Real Academia Española significa: Inclinarse o tender hacia algo).
Análisis Histórico
Comparativo de la Ley 857 y la Nueva Ley 1-24, Omisiones u Errores Cometidas
por las actuales autoridades con la emisión de esta nueva normativa; así como
la modificación de otras legislaciones como la Ley 155-17 sobre lavado de
activos.
Es preciso indicar que a
pesar de que la Ley 857 fue derogada en su totalidad por la nueva Ley 1-24;
podemos advertir varios errores u omisiones de nuestras autoridades que
aparentemente no fueron tomadas en cuenta para la creación del Nuevo DNI; a
saber:
a.-
El Departamento Nacional de Investigaciones (DNI) Anterior SIM, siempre ha
estado bajo la dependencia de una instancia superior, considero que constituye
un error ponerlo en la cúspide de los organismos de seguridad del estado y
hasta del propio Ministerio Público para para dirigir, investigar, regular,
coordinar, sancionar todo lo relativo al Sistema Nacional de Investigación en
la Republica Dominicana; hasta el punto de colocarlo dentro del organigrama de
la Ley 155-17 sobre lavado de activos (Ver art. 34 de la Ley 1-24 que introduce
el numeral 8 a la Ley 155-17).
b.-
El DNI anterior SIM desde su creación siempre ha tenido la facultad de
investigar a cualquier persona, grupo o asociaciones bajo la premisa de que
puedan cometer actos contrarios a la Constitución y las leyes, así como de las
Instituciones del Estado; y esa función la ejercían sin necesidad previa de
autorización judicial ni subordinación del Ministerio Público, ni de las
Fuerzas Armadas y por vía de Consecuencia del Presidente de la República, en
virtud de ser el Comandante en Jefe, conforme la propia Constitución.
c.-
Desde su Dirección General, El DNI anterior SIM, ni ninguno de sus miembros, se
encontraba el requisito de tener que pertenecer las Fuerzas Armadas ni la
Policía Nacional, por eso se llegó a designar Directores que pertenecían a la
sociedad civil, sin embargo, entiendo constituye un error de interpretación del
articulo 261 que otorgan la Potestad al Poder Ejecutivo y al Congreso de
la Republica de crear un Cuerpos de seguridad pública o de defensa con una
composición mixta (Fuerzas Armadas y Policía Nacional); quedando a cargo de ese
cuerpo de seguridad del Estado lo relacionado al Sistema Nacional de
Inteligencia; es decir, no era necesario eliminar el Departamento Nacional de
Investigaciones (DNI) para cambiarle el nombre a Dirección Nacional de Inteligencia
(DNI); pues desde el 1962 ya ese Departamento no tenía nada que ver con asuntos
de inteligencia del Estado; esto puede ser considerado un error infantil el
hecho de traer esas remembranzas del antiguo Servicio de Inteligencia Militar
(SIM).
d.) Entiendo ha
sido una inobservancia el hecho de que nuestras autoridades actuales sin
proponérselo trajeran remembranzas del Servicio de Inteligencia Militar (SIM) policía secreta de la República Dominicana que en los
últimos años de la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo, que como organización represiva aterrorizaba a la
población con crímenes y torturas y tenía en su nómina a miles de agentes secretos diseminados en
todo el país; el SIM fue disuelto por el Gobierno de Joaquín Balaguer en 1962, después
de la caída de Trujillo; mediante el Decreto Núm. 7645, denominándola Agencia
Central de Información, Dirección de Seguridad Nacional. El Dr. Balaguer, al referirse a esta
organización, afirmó que "los calieses del SIM, esa banda de
facinerosos queda extirpada del estado dominicano"; en pocas palabras
el SIM y el DNI como lo conocemos se trata de la misma organización; según la
información vertida por la propia pagina oficial de dicho Departamento.
Inconstitucionalidad
de los Artículos 26, 27 y 28 de la Ley 1-24 que Crea el Nuevo DNI (sanciones
penales, sanción por divulgación y sanción por usurpación de funciones).
Sin necesidad de
hacer un análisis profundo de los textos legales cuestionados en la nueva
legislación, al observar las disposiciones legales en lo que se refiere a las
sanciones penales, sanción por divulgación y sanción por usurpación de
funciones, debemos expresar lo siguiente:
Considero que
entran en conflicto y contradicción con la Constitución la potestad otorgada
por el Legislador a este nuevo órgano de seguridad del estado otorgarle la
facultad superior de sancionar conforme lo ha hecho los artículos 26, 27 y 28
de la Ley 1-24, al imponer sanciones penales de 2 a 3 años de prisión
preventiva y multa de hasta 15 salarios mínimos, a personas que oculten
información que le sean requeridas por el nuevo DNI; la misma sanción para
aquellos que divulguen o destruyan información sometidas al secreto oficial por
este nuevo cuerpo de seguridad del Estado, entiendo no resisten el más mínimo
análisis jurídico ya que evidencian que los mismos no fueron consensuados en lo
más mínimo con los órganos constitucionales y legales a quienes les ha sido
otorgada esta facultad sancionadora; pues para que ello pueda tener algún
sustento legal, primero deberá ser sancionado en nuestro Código Penal
Dominicano, pues tal y como lo prevé el articulo 40, numerales 13 y 15, que establecen: 13: “Nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan infracción penal o administrativa”; 15. “A nadie se le puede
obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe.
La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la
comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica”.
Para un simple
ejemplo, lo relacionado al supuesto ocultamiento de información; nos
hacemos la siguiente pregunta, como se puede acusar a una persona de que está
ocultando información, en que plano fatico se podría dar, pues partiendo de esa
premisa, entonces cualquier funcionario del nuevo DNI que le requiera una
información a una determinada persona, sea esta física o jurídica, podría
acusarlo de este recién creado tipo penal, “violación por ocultamiento de
información”; cuanto la propia Constitución dispone las garantías al
derecho a la intimidad y el honor personal, el acceso a la información y datos
en los registros oficiales, conocer el destino y el uso que se le dará a los
mismos, la inviolabilidad de correspondencia, documentos, sean estos en formato
físico o privado, electrónico o de cualquier tipo, todo ello conforme al artículo
44, numerales 1, 3 y 4.
Es decir, es la
propia Norma Suprema la que garantiza estos derechos fundamentales a favor del
ciudadano y sanciona a toda autoridad o particular que los viole estando
obligados a resarcirlos o repararlos conforme a la ley; es decir, en ninguno de
los casos ninguna autoridad podría violentar estas disposiciones de índole
constitucional; pues para hacerlo deberá contar con la autorización judicial,
pues cualquier inobservancia de estas prerrogativas constitucionales acarrearía
su nulidad absoluta con todas sus consecuencias legales.
Comparación de la
Ley 1-24 con la Ley No. 172-13 que tiene por objeto la protección integral de
los datos personales asentados en archivos, registros públicos, bancos de datos
u otros medios técnicos de tratamiento de datos destinados a dar informes, sean
estos públicos o privados.
Un ejemplo del
legislador orgánico lo constituye la Ley 172-13, que en vez de limitar esas
garantías de los derechos fundamentales,
las amplia a favor del ciudadano, y en el único artículo que se refiere a
sanciones por violación a la misma, es cuando se haya comprobado que el usuario
o suscriptor haya accedido a una base de datos para consultar, de manera
fraudulenta, las informaciones personales de un titular sin haber obtenido de
este autorización previa, sancionándolo con 10 a cincuenta salarios mínimos
(ver articulo 86 de la Ley 172-13); obsérvese que para que esto se pueda
materializar, deberá comprobarse que ese usuario accedió a una base de datos
violando los protocolos de seguridad correspondientes y sin haber obtenido la
autorización previa de su titular; pero todo esto esta sancionado en las leyes
especiales que persiguen los delitos electrónicos; por pretenda sancionar
hechos no considerados como ilícitos penales y que además plantea otros supuestos,
es contraria a dichas legislaciones.
La Ambigüedad
Manifiesta en el artículo 28 de la Ley 1-23 “Usurpación u Obstrucción de
funciones” Dos Conceptos Totalmente Diferentes en Contenido y Aplicación.
Expresar que en
cuanto a lo establecido en el artículo 28 de esta nueva normativa, se advierte
que la misma contiene una ambigüedad que no permite identificar claramente lo
que persigue, pues se expresa lo siguiente: “Usurpación de funciones. Quien
utilice documentos de identificación, usurpe u obstruya funciones
correspondientes a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), será sancionado
con dos a tres años de prisión menor y multa de nueve a quince salarios mínimos
del sector público”.
Cuando decimos
que existe una ambigüedad en el contenido del artículo anterior, nos referimos
a que si lo que el legislador quiso proteger era la usurpación cometida por
personas civiles conforme lo ha configurado nuestro Código Penal en el artículo
258, (Usurpación de Títulos o Funciones); en ese punto no habría ninguna contradicción,
ahora bien, cuando se refiere a usurpe u obstruya funciones correspondientes a
la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI); en ese punto la palabra usurpe u
obstruya, tienen un significado muy distinto, la una de la otra, pues como he
expresado la usurpación esta contextualizada, pero la palabra obstruir, es muy
ambigua, pues un agente podría asumir que el hecho de que una persona en un
momento dando que este requiriendo una información para fines personales o
profesionales como el caso de los periodistas que recolectan informaciones a
fuentes públicas, privadas, fuentes que gozan del secreto profesional, pero
además existen fuentes anónimas que ponen como requisito que su identidad se
mantenga oculta o sin revelar, entonces, esa persona, investigador privado o
periodista según el criterio de ese Agente del DNI podría suponer que está
usurpando sus funciones y que está obstruyendo una investigación, entonces
podría sancionarlo conforme a esa disposición legal totalmente nueva; de ese
ser el caso, indefectiblemente entra en conflicto y contradicción con lo que
establece el artículo 49 de la Constitución; numerales 1, 2, 3, 4 y 5,
garantiza la libertad de expresión, pensamiento, ideas, opiniones, prohibiendo
la censura previa, pero además reconoce el derecho fundamental a la información
pública, reconocido y ampliado este derecho por la Ley General de Libre Acceso
a la Información Publica Ley 200-04; ampliado este criterio por nuestro
Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0042/12.
Este derecho
fundamental ha sido incorporado a nuestro sistema constitucional, a través del
Bloque de Constitucionalidad y Convencionalidad como un principio universal en
varias convenciones internacionales ratificadas por la República Dominicana;
como lo son la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas
1948) en su Artículo 19 y el Artículo 13 de la Convención Interamericana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por la República
Dominicana, mediante Resolución No.739, de fecha 25 de diciembre de 1977.
Recomendaciones
al Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Dr. Antoliano Peralta y al
Presidente de la República, Lic. Luis Rodolfo Abinader Corona.
Siempre que
realizamos algún artículo referente a asuntos de interés general sobre temas
jurídicos que nos impactan de una forma u otra, siempre hacemos nuestras
sugerencias a la solución de la problemática jurídica como un simple aporte, en
este caso recomendamos que así como en otros casos y tomándole la palabra al
distinguido Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Dr. Antoliano Peralta,
quien expresó a los medios de comunicación de que si lo convencen con
argumentos jurídicos suficientes acerca de la inconstitucionalidad de dicha
ley, tanto él como el Presidente de la República, Lic. Luis Rodolfo Abinader
Corona, realizarían las enmiendas necesarias para su adecuación; estimado
Antoliano en este humilde articulo les dejo argumentos jurídicos sólidos y
contundentes mediante los cuales se sustentan las contrariedades de los aspectos
esenciales más controvertidos en dicha legislación; por lo que humildemente
recomiendo aplicar las prerrogativas legales vigentes a los fines de suspender
de forma inmediata la recién promulgada Ley 1-24 que crea la Dirección Nacional
de Inteligencia (DNI); sometiéndola a un exhaustivo análisis consultivo con los
principales sectores de la vida nacional, ponderando las sugerencias de lugar.
Todo ello previo
a que el Tribunal Constitucional conozca de las diferentes Acciones Directas de
Inconstitucionalidad o TC-01 que han sido depositadas previamente, si esto
ocurre, el TC deberá declarar carente de objeto dichas ADIS, siempre y cuando
se haga antes de que se completen los trámites necesarios y los votos
correspondientes de esta nueva Composición de la Alta Corte para completar el
proyecto de sentencia.
Me pongo a su
disposición en lo que usted considere de lugar y me disculpo por escribir
mucho, pero la ocasión lo amerita.
Lic. Carlos
Manuel Mesa
Abogado
Constitucionalista, Escrito y Columnista Jurídico de Opinión
.jpg)
